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贝斯特手机版下载|贝斯特手机版网址|贝斯特手机客户端下载(欢迎您) 雷明:构建好全面脱贫后的贫困治理生态
发布时间:2020-05-06 11:23:05

 作者简介:雷明,系北京大学贫困地区发展研究院院长、北京大学光华管理学院二级教授;北京大学光华管理学院研究生姚昕言、曹思和对本文亦有贡献

 

核心提示: 中国正处于全面建成小康社会的决胜期,这一时期中国贫困治理面临的实践困境和挑战巨大:不仅有区域经济发展失衡及其导致的贫困地区剩余人口内生动力不足和地区贫困进一步加剧,还有贫困治理在政策理念和实践上的短期效应,以及基层治理的弱化问题。完善治理生态构建、完善贫困治理架构,方能更好解决中国贫困治理问题。

 

贫困,是全人类福祉的一大阻碍,消除贫困是全人类面临的共同挑战,被联合国视为实现可持续发展的关键,世界各国和国际组织都在积极探索终结贫困的有效治理办法。新中国成立以来,党和国家高度重视贫困治理问题,出台了多项政策,贫困人口数量显著减少,并将在2020年建成全面小康社会。做好全面脱贫后的贫困治理工作,对于国家整体战略和公民个人福祉而言都具有重要意义。

中国贫困治理面临的挑战

中国整体治贫进程可以划分为五个时期:计划经济体制下的生存型减贫期、体制改革主导的缓解贫困期、解决温饱的开发式扶贫期、巩固温饱的全面扶贫期以及全面小康的精准扶贫期。

目前中国正处于全面建成小康社会的脱贫攻坚决胜期,这一时期中国贫困治理面临的实践困境和挑战主要表现为:区域经济发展失衡,中国东部、中部、西部发展不平衡与地区贫困存在直接关系;区域经济发展不平衡导致人口流动,贫困地区剩余人口内生动力不足,也会进一步加剧地区贫困;贫困治理在政策理念和实践上还存在政策设想好但最后效果不尽如人意的短期效应;此外,还有基层治理的弱化问题。

区域经济发展失衡引发贫困

改革开放以来,中国取得了经济领域的巨大发展,居民收入得到大幅提高,但同时城乡以及区域间差距也在逐渐拉大。如,东部地区人均国内生产总值接近高收入国家,中部地区粮食生产占全国产量的30%,工业发展加速,西部地区的增长率高于全国,从另一个方面说明了东部、中部、西部的发展差距。根据长期以来的治理经验,区域经济的发展可以带动地区脱贫,同样,区域经济的落后也会造成地区的贫困,而且这通常是范围性的。因此,面对广袤的中西部地区,如何进行贫困治理不仅仅是范围上的问题,更多的是发展背后的环境问题、战略问题等:

自然环境的限制。中国在自然地理上呈现出自西向东逐渐降低的三级阶段地势,中西部地区整体高于东部地区,尤其是西部地区多以高原、山地地形为主。这样的地形地貌极大限制了人类活动,且部分地区缺乏可供经济发展的生产资料,传统农业在这些片区难以发展,同时太阳能、风能、地势能等能源材料的使用要求过高,因此对于西部地区而言,自然环境的限制和生产资料的匮乏是阻碍当地发展的主要原因之一。

边缘地区发展战略的整体性不足。边缘(边远地区)在战略制定上没有地缘优势,被长期忽略,发展受到较大的限制。

长期贫困带来的恶性循环。长期贫困对一个地区的消耗是十分显著的,不仅仅是客观上的自然资源的消耗,还包括主观上的贫困地区人民长期缺乏物质和精神资料,导致其在思想和行为上都存在较大的局限性。这会使得地区和当地劳动力都相对缺乏竞争力,在当前的社会主义市场经济体制中很难通过竞争获得发展,因此无法从贫困的恶性循环中跳出。

贫困人口的内生动力不足

贫困人群是贫困治理实践当中的重要主体,是参与者也是受益者,因此要充分发掘贫困人口摆脱贫困、主动发展的内生动力。

人口流动是内生动力不足的重要原因之一:人往高处走,多数贫困地区劳动力为了谋求发展会主动往经济发达、收入水平较高、基础设施完善的地区迁移,形成人口流动,并且这一部分的流动人口在适应经济相对发达地区的生活节奏后一般较少选择返回原贫困地区。

人口流动与区域发展不平衡是具有双向循环影响的:区域经济发展不平衡使得人口向经济发达地区流动,而劳动力的流失和流入进一步拉大了发展差距。对于贫困地区人口而言,有意愿流动且有劳动能力的人口在现行经济环境和政策的支持下较易地脱离贫困状态,而剩余的贫困人口则大多因为内生动力的限制在脱贫上具有较大困难,同时也相对依赖外界帮助。

贫困治理的短期效应

短期效应指的是政府治贫工作在理念和实践中的短期化行为及其带来的影响。具体而言,政策理念方面的短期效应主要体现在干部人数不足与基层扶贫工作任务繁重之间的矛盾,导致最终扶贫效果不理想,甚至与最初的政策理念相背离。

政策实践方面的短期效应体现在当地扶贫干部对于政策设置的落实情况上,与之相关的影响因素主要有:干部自身了解掌握当地贫困状况的程度和分析能力、与困难群众的沟通能力、对政策的理解程度,以及将政策同实际情况相结合完成工作的能力。

基层治理的弱化

基层是贫困治理中最前线也是最重要的部分,其可以被划分为政府、市场和社会三个部分:在政府部分主要存在地方政府权力划分、政策连续性、领导干部的意志、人民主体思想以及干群关系方面的问题;在市场方面,探求市场参与贫困治理的多种形式十分必要,但目前的体制还没有很好地引导市场参与到贫困治理实践当中;在社会方面则存在与市场主体相同的有效参与问题。

贫困治理生态构建

我们可以从经济、社会、生态效益三个方面来对治理生态进行阐释。作为一个全新的、成体系的理论,治理生态具有一定的特征:即开放性、整体性和特殊性。在治理生态这一理论的成型构建中,生态系统中的不同生物发挥着不同的作用:政府、社会、人民群众各司其职。治理生态首先包含了生态环境,二者之间主要存在两方面的联系:贫困治理的可持续性;治理生态这一理论内部的相互联系性。

治贫行动的可持续性。贫困地区人民在意识上的局限性可能导致对当地资源的浪费等不合理利用行为,且人口的不断增长以及对土地的过度使用会加重环境压力,产生生态问题,可以看出扶贫与生态环境治理是同向发展的。贫困作为一个复杂的社会现象受到的影响因素是多方面的,探寻治理生态概念就是将环境因素的考虑纳入影响贫困治理的过程,也是将反贫困与环境保护生态治理协同考虑,这一过程涉及到三个方面的转变。第一,在政策理念层面,扶贫方式由救济式转变为开发与救助相结合的方式;第二,在宏观战略层面,以经济开发为主转变为统筹发展。这一段时间的扶贫开发工作也主要以产业开发等带动经济发展的举措为主。同时,为了追求较高的经济效益,相对而言会忽视环境保护,难以达到科学发展的要求,但不可否认的是经济效益确有提高的同时也推动了贫困治理工作的进行,带动大批贫困人口脱贫。进入新世纪后,在扶贫理念和群众观念的转变下,从政府到民众层面都越来越关注环境问题,贫困治理也呈现出边际化效应,贫困人口基数降低但治贫难度却在上升,因而新时期要求全面综合考虑贫困治理的发展战略,从以经济为主到全面统筹发展,尤其注意生态环境方面的因素;第三,在具体实施理念层面,以单向主导为主转化为单向主导与互动参与并举,即以国家政府为主导引导多元化主体参与贫困治理实践,重视贫困群众在治理活动中的主体地位,发展参与式扶贫。

治理生态理论内部的相互联系性。治理生态具有完整的系统架构,主要的构成要素为系统中的主体和环境要素,各主体和各要素相互联系、相互作用构成动态的贫困治理生态系统,体现出系统内部的相互联系性。

在此可以总结出贫困治理生态系统的以下特点:第一,开放性。贫困作为一个社会现象,其治理过程虽然为政府所主导,但还需引入多元化主体参与,因此开放性原则应为贫困治理生态中的重要特征,具体可以体现为政府行动的规范、对市场企业和社会力量的引入和指导。第二,整体性。在中国庞大的人口基数、广袤的国土和复杂的社会环境下,贫困治理是一个非常困难且充满挑战的过程,依据唯物辩证法的联系观和整体与部分的关系原理,构建中国的贫困治理生态系统需要考虑全局的整体性。第三,特殊性。同样从马克思主义矛盾观的普遍性与特殊性看待问题,贫困问题在成因上有普遍性也有其特殊性,具体表现在自然地理环境方面如气候、地质因素差异或社会文化条件方面如思想、人力素质因素方面,因而在考虑构建贫困治理生态时不能一概而论。

治理生态的主体

从主体上来看,政府因其在资源配置上的权威性及公共性,在治理中处于主导地位,成为贫困治理的总指挥和主抓手。作为贫困治理生态系统的奠基者,政府决定整体扶贫行动的格局和架构,也决定着参与行动的主体及参与程度。要达成良好的治理效果需要多元化主体的参与,因而政府还需要引导并促成全社会贫困治理的合力。为了使多主体作用更好地发挥,政府需要主导建立全社会扶贫治理生态的信息网络,最大程度上避免信息不对称造成的如资源浪费、效率低下等不良后果。同时要推动贫困治理手段机制方法的创新,探寻更有效的治理机制来完善贫困治理生态系统。

作为多元化主体的一员,社会在专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫三位一体扶贫大格局中独占一席,以其独特的方式来促进贫困治理实践的发展,推动系统架构建设。社会力量更多地具象化在如非营利组织、全国性扶贫支持组织、国际组织、基层发展型社区组织上。贫困人群自身也是贫困治理生态的主力军和监督员。贫困治理及生态的架构不能脱离群众,同时还需要群众的积极参与和监督。

当前治理生态体系的构建中存在的问题

第一,如上文所言,贫困治理是一项复杂的整体性的工作,因而在这一过程中,要做到对各主体进行有效的引导、管理和整合,因此需要较强的综合协调能力,而这正是当前贫困治理中所缺乏的,政府部门与部门间的沟通交流较为僵化是构建体系时的一大限制问题。第二,网格化治理过程中给部分贫困群众带来较差的政策体验,如个人在信息透明方面的顾虑。第三,统筹经济发展与环境保护的能力不足。绿水青山就是金山银山。在目前绿色发展理念已纳入公共价值考虑范畴的情况下,以牺牲环境为代价的经济发展不再是人民追求的发展,因此要兼顾环境保护与经济效益,相应的管理能力还须提升。第四,在贫困地区,扶贫生态体系概念的推广、理念还须进一步宣传。第五,扶贫生态的整体架构:上至上层建筑顶层设计,下至实践层面的具体工作还有待进一步完善。

贫困治理生态架构的进一步完善

2020年我国现行标准下的贫困人口将全部实现脱贫。届时,中国的扶贫政策需要适时转变。无法满足温饱等生存需求的绝对贫困已被消灭,需要面对的是相对贫困,即贫富差距过大的问题,因此,未来贫困治理的政策走向将朝着如何减少相对贫困、缩小贫富差距,把重点放在面向未来、全面攻坚、全面小康进行转型。在这样的客观情况的要求下,进一步提出完善中国贫困治理的建议十分有必要。

政府、社会力量和贫困人口都是贫困治理的主体

政府要大力引入社会力量参与贫困治理实践并完善其参与机制,同时,贫困人口参与脱贫工作中也更值得重视,即参与式发展。这主要包括了:

第一,贫困人口在治贫政策制定、决策和选择过程中的参与,体现了对于人民主体地位的重视,由人民自己选择认可的政策在推行时会受到更小的阻力。虽然部分贫困地区的人口在参与过程中可能会囿于自身知识能力水平的限制,往往不懂得、也没有意识进行决策过程参与,但这并不能成为这一部分人口在决策制定过程中缺位的理由。因此政府应当积极拓宽言路,听取基层前线贫困群体的意见和建议,在制定决策过程中加以考虑,尊重其选择。尽力保证决策过程的透明性和公开性,让民众产生责任感,充分获得参与感,这样在决策推行的过程中,民众就会自觉履行、遵守相关规定甚至是主动宣传相关政策,这将有利于整个贫困治理的推进过程。第二,尽力做到权力与责任的匹配,即权责统一,这是对政府部门和贫困群众双方而言的。第三,要尊重和积极创新地方性知识,这更多的可以理解为因地制宜。除去极端自然条件高度限制人类发展的地区外,在扶贫工作中应尊重当地地方条件,靠山吃山,靠海吃海,将地方定位纳入脱贫战略的制定中考虑。第四,建立利益共享机制,即建立利益共享的内生的社会组织,在利益的驱动下促进贫困群体内生动力的产生。第五,完善民主与法制,完善再分配制度在保障效率的同时兼顾公平,提高贫困人口劳动力素质,提高其就业生产的竞争力。

要逐步推进立法进程,实现由政策扶贫向侧重制度扶贫的转变

梳理中国目前治贫工作的组织架构,虽有专门化的机构(扶贫开发领导小组),但其尚不是固定政府部门,时效特性明显,缺乏长效化的扶贫监测管控机制,责任主体分散,尚停留在政策阶段而没有转化为长期制度阶段。另一方面,时效性的领导小组在政策上划分具体量化的扶贫任务,在急躁赶工的情况下往往会产生扶贫工作质量欠佳,出现表面化扶贫的弊端,因此建立制度化的科学扶贫机制是非常有必要的。在全面推进依法治国的进程中,制度化的体制需要法律的保障,就要相应完善扶贫工作在法律领域的设置,在法律上进行制度保障,明晰主体责任,形成制度化鼓励社会参与的渠道。

要及时调整贫困瞄准机制

这一建议充分展示了中国在以往扶贫阶段发展中的选择:从大片区的贫困地区到小片区的县市、乡、村再到贫困户和贫困个体,进入精准扶贫阶段要求精准识别贫困人口,做到政策资源的有效对接,现在更是细化到个体识别,要避免客观环境的限制和主观因素的影响。这进一步表明了扶贫政策应时而变,依据现实情况的改变而改变,根据不同时期的贫困工作开展状况和成果调整瞄准机制,大面积有大面积的应对政策,小面积有小面积的治理方法,就目前的贫困治理情况具体而言,就是要落实建档立卡动态管理工作、以及摘帽退出的顺利进行,确保结果的准确性和真实性,同时要加强高层政府对于下级政府乃至基层政府的监管功能,及时、准确、真实地反映各项工作的开展情况。

要全面改变投入方式

实现由物质资本投资为主向物质资本与人力资本投资相结合,注重人力资本、社会资本投资的转变,即改变中国长期以来在扶贫工作中注重物质投放的输血式”“救济式的扶贫观念。这一理念的高频出现也从一定程度上反映出转变治贫理念扶智、激发贫困群体内生动力的重要性。

要探索整体性的贫困治理模式

这是推进目前农村精准扶贫可持续发展的必由之路。与整体化概念相对的是碎片化,碎片化是目前贫困治理面临的一大问题,主要体现在:政府、市场企业、社会组织和贫困户个体在贫困治理中的碎片化,未能形成完整高效的合作治贫模式;扶贫资源分配的碎片化导致扶贫行为偏差执行的再碎片化;前两种碎片导致的扶贫方式、制度和政策的碎片化,导致整体扶贫效果受到限制,因此要应对以上碎片化问题,就需要探寻多元化主体的整体性贫困治理模式。

中国贫困治理的未来展望

中国绝对贫困治理历程发展至全面建成小康社会前夕已趋近完整。在脱贫攻坚的最后决胜阶段,把握最后一部分精准化的治贫任务对中国进入社会主义现代化新阶段具有至关重要的意义。在可以预见的未来,中国将继续坚定不移地走在社会主义现代化道路上,坚持解放和发展社会生产力,坚持社会主义市场经济改革方向,推动经济持续健康发展[1]。在绝对贫困人口全部如期脱贫之后,中国的扶贫工作将迈入一个新阶段。在这个新阶段,作为治贫主体的政府要持续跟进原有贫困工作的后期效果,防止返贫现象的发生,杜绝新贫困现象产生的苗头。

另一方面,乡村振兴战略在新阶段的发展进程中占有越来越重要的地位。三农问题始终是中国共产党全党工作的重中之重。201710月,乡村振兴战略作为一个概念在十九大报告中首次被提出,当年12月提出乡村振兴三步走具体时间表,并且于2018年《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中被完整阐释。重视乡村发展,重视作为第一产业的农业的发展,体现出国家对于统筹发展及科学发展的考量、对到本世纪中叶建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的决心。这也是中国贫困治理的目标方向。

 

文章来源:《国家治理》周刊

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